低温津贴为何年年提却难落实？低温津贴标准由谁制定、如何监督？发放低温保护物资可以代替低温津贴补偿吗？
低温津贴“喊冷”，暖心规定待细心落实
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由于缺少低温工作证据、缺乏强制性法律规定，劳动者在争取低温作业权益保障时，时常陷入窘境。1月15日，人社部等部门联合印发通知，首次明确了严寒下劳动者权益谁来维护、如何维护。专业人士建议，参考高温保护的统一标准，国家应当就低温保护以及低温津贴的前提作出统一规定。
日前，人社部、中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会、中华全国工商业联合会联合印发通知，要求各地做好严寒天气下劳动者权益维护有关工作，并首次明确严寒下劳动者权益谁来维护、如何维护。
事实上，在2004年《最低工资规定》中就已明确提到的“低温津贴”，但不论是大众认知程度，还是实施落地效果都远不如“高温津贴”普及。2020年冬天寒潮一波波来袭，对于低温津贴难以落实的讨论再次进入公共视野。为何低温津贴年年提年年未解？相比普及度高的高温津贴，落实究竟难在哪儿？记者对此进行了调查采访。
高、低津贴政策“冰火两重天”
1月28日，北京遭遇大风降温侵袭，气象局发布大风天气预警，外卖员小宇也收到了平台发给各位骑手的通知，通知显示已开启划定地区范围内的众包补贴，接单将获得额外奖励。小宇裹紧平台发放的冬季工作棉服，抓紧时间争取达到奖励门槛。
晚上5时30分，北京东城区环卫工人唐师傅和几个同伴钻进一家为户外劳动者提供爱心套餐的餐馆，一碗暖汤下去驱走不少风寒。即使如此低温的天气，唐师傅在户外工作的时间也并没有缩短，更没有听说过低温津贴。“给我们发了棉帽子和棉手套，还会发保暖内衣。”唐师傅告诉记者，比起夏季有三个月的高温费，冬季的补贴几乎没有。
上个世纪，学校、工厂等单位会在冬季给职工发放“烤火费”，作为对职工低温作业下的劳动保障。2004年发布的《最低工资规定》指出，用人单位支付给劳动者的工资在剔除中班、夜班、高温、低温等特殊工作环境、条件下的津贴后，不得低于当地最低工资标准。然而，尽管“高温津贴”与“低温津贴”同时被提及和规定，两者在后续推行中却遭遇”冰火两重天”的境遇。
2012年出台的《防暑降温措施管理办法》对于高温作业的补贴、休息等制度进行了统一规制，全国至少已有28个省级行政区明确了高温津贴发放标准。而低温保护相关规定则仍然停留在概念层面，据不完全统计，湖北、黑龙江、辽宁、北京、宁夏、湖北、山西、新疆等地制定最低工资标准时，提到了低温津贴，但如何发放、发放标准并没有详细的规定。
一些地区以发放低温保护物资的形式作为补偿，对此，中央财经大学法学院教授沈剑锋表示，改善低温作业条件和发放低温津贴是两个方面的问题，发放御寒物品、轮岗作业情况下，劳动者的工作付出依然比正常条件下要多，除非改善低温作业条件导致不存在低温作业环境，否则应支付低温津贴。
落实难在哪？
相比高温津贴，为何低温津贴面临的境遇不同？沈剑锋认为，高温补贴规范更完善，而对低温作业劳动者的保护，目前仅有个别地方做了规定，全国层面并没有统一立法和一般性规则。
一位建筑业管理人员告诉记者，夏季防暑降温用品和冬季劳保用具是常态化的保护措施，但低温津贴并未纳入补贴发放范围。有企事业单位人事部门的工作人员也表示，低温津贴的发放往往由企业自行规定并在劳动合同中约定。实际情况是，低温津贴并未成为固定化、标准化的部分，更多情况是以低温保护措施的形式呈现。
北京市百伦律师事务所律师钱振华表示，低温津贴其实已体现在劳动法对劳动者的保护中，但由于不同地区的气候条件不同等因素，导致标准难统一。如果各地不制定详细的政策，用人单位发放就没有依据，监管、执法也没有依据。
由于缺乏强制性和更明确的规定，劳动者在争取低温作业权益保障时，也时常陷入窘境。记者在中国裁判文书网查询发现，涉及“低温作业”的也仅有11个省或直辖市的47份判决，判决结果往往是劳动者的低温津贴诉求被驳回，原因大多是由于劳动者缺少低温工作证据或者缺乏强制性法律规定。
2017年，江西省一家食品公司的后勤员工张女士在诉请劳务清算时，提出足额发放低温津贴的主张。一审法院认为，由于国家对低温津贴并无强制性规定，各单位可根据自身情况决定，而原告并未举证证明该公司向其他人员发放了低温津贴，因此，要求支付低温津贴的诉请不予支持。
沈剑锋指出，就目前情况来看，由于各地对低温津贴的规定没有细化的标准，更多依赖于用人单位的自主落实，又由于这些地方文件大多无强制力，因而执行得也不好。
相关提案屡被提，法规亟待完善
如此被“冷藏”的低温津贴是否有继续实行的必要呢？对此 ，广东华商（龙岗）律师事务所律师、合伙人管铁流表示，低温津贴对于从事低温工作的劳动者及用人单位有其现实意义，一是体现对劳动者生命健康的保护，二是引导用人单位改善工作条件。
在上海市总工会开展的线上调查中，90%以上的受访职工认为应建立低温津贴制度，低温作业容易造成冷冻伤，还会诱发、加重心脑血管疾病。2015年修订的《职业病危害因素分类目录》中，也将低温列为新增职业病危害因素之一。
沈剑锋建议，从高温津贴制度实施的效果看，国家层面的规则设计有利于相关制度落实。因此，参考高温保护所出具的统一标准等，国家应当就低温保护以及低温津贴的前提做出统一的规定，防止地方担心因设置低温保护而增加用工成本。
近年来，为推动低温津贴得到有效落实，相关提案不时出现。2020年全国两会期间，对外经济贸易大学保险学院教授孙洁委员呼吁在较为寒冷的北方地区试点低温津贴制度，明确温度标准、补贴标准以及资金筹措方式等。1月21日，山西省政协委员、运城市政协副主席、民进运城市委会主委翟冬鸿在该省两会建议，建立低温津贴制度，鼓励企业发放低温津贴。
1月15日，人社部等部门联合印发通知，首次明确了严寒下劳动者权益谁来维护、如何维护，督促企业履行劳动保护的主体责任，缩短户外工作时间，合理提高工资待遇。尤其提出了针对快递、外卖员等新型用工的低温保护，指导平台企业视情况采取延长配送时限等措施保障外卖员等平台从业人员职业安全。
管铁流建议，对于室外作业人员尤其是流动作业的快递员、外卖员，考虑到其与网络平台的特殊关系，可将低温津贴强行规定在配送费中，且规定低温津贴必须直接支付到快递员外卖员工资账户上。（记者 唐姝 刘小燕）
