王卫星：透视外军联合作战指挥体制改革

    资料图：2009年10月，美国总统奥巴马在白宫时局值班室与美军参谋长联席会议成员及高级军事顾问商讨阿富汗作战事宜。

    联合作战指挥体制改革，是深化国防和军队改革的紧迫课题，也是衡量改革成效的重要标志。研究借鉴外军在这方面的特点规律，对于科学筹划我军联合作战指挥体制改革，具有特殊的重要意义。

    我们所说的“联合作战指挥体制”，在美俄等世界主要国家军队，目前还没有完全对应的专门术语。我们研究认为，联合作战指挥体制，是指军队为指挥联合作战而建立的组织体系及相应制度。它包括指挥机构的设置、职能划分和指挥关系等。联合作战指挥体制改革，实际上就是以联合作战为根本导向，以提高指挥效能为核心目标，对作战指挥体制进行的改革。

    战争实践始终是催生和倒逼外军联合作战指挥体制改革的强大动力。外军联合作战指挥体制改革，大体上是从第二次世界大战结束后开始的，推进过程几经曲折，一直延续到今天。究其时代背景和根本动因，是工业文明快速发展、科学技术日新月异、战争形态深刻演变的必然结果，也是军队组织体系化、作战力量多元化、军事行动全域化的内在要求。归根结底，联合是现代战争制胜的基本规律。

    美军：三轮改革涉及三大内容

    美军联合作战指挥体制改革起步最早、主动性最强。经过近70年的三轮改革发展，美军联合作战指挥体制已日臻成熟。

    第一轮改革是1947年到1949年，属于初创阶段。二战后，美军总结二战盟军联合作战指挥经验，检讨长期以来形成的军种至上、交相纷争、职责不清等体制弊端，创立了以国防部为主体的领导指挥体制，设立了参谋长联席会议主席和联合参谋部，在战略层级上解决了作战指挥权不统一的问题，形成了现代联合作战指挥体制的雏形。

    第二轮改革是1953年到1958年，属于成型阶段。这个时期，主要是从法律上，特别是《1958年国防部改组法》，“取消了各军种以前作为‘执行代理人’所享有的指挥部队的法定权威”。同时，国防部长尼尔·麦克尔罗伊指示“建立两个指挥渠道：针对已部署部队的作战渠道和针对支援任务的行政渠道”。

    这次改革从根本上实现了作战指挥权与建设管理权相对分开的体制性突破。建立了总统和国防部长对作战司令部的直接指挥关系，把军种排除在作战指挥链之外。强化了国防部长和参联会主席的职权，明确了战区联合司令部在军事上的联合指挥权。但军种对作战指挥的干预问题，仍然没有从根本上得到解决。这种状态一直延续了近30年，用美国学者帕利尔的话说，就是改革进入了“冬眠期”。由于这轮改革不到位，导致了后来一系列战争和军事行动上的指挥不畅，在一定程度上造成了军种拥权自重、联合机制举步维艰的局面。

    比如，在越南战争中，战场是太平洋司令部的辖区，理应由太平洋司令部指挥，但实际上战场上没有一名全面运筹战事、拥有指挥全权的战区最高指挥官，作战指挥权由战略空军司令部、驻越军援司令部、太平洋舰队分享指挥权，彼此之间各自为政，没有统一协调的计划。

    1983年的格林纳达行动中，美国陆军与海军陆战队就作战任务区分难以达成一致，最后不得不在格林纳达岛中间画一条线，陆军与海军陆战队各负责一半；美陆军一名少校为召唤近在眼前的海军舰艇提供火力支援，用自己的电话卡在公用电话上与美国本土陆军总部联系，陆军总部再与海军总部联系，海军总部再与舰队联系；停泊在近岸海域的海军航空母舰拒绝运送伤员的陆军直升机降落，理由是陆航飞行员“没经过海上起降资格认证”。

    第三轮改革是1986年至今，属于完善阶段。改革之初，光论战就历时近五年，可见这场改革的复杂程度。这个时期，主要是确立了当前的联合作战指挥体制，赋予了参联会主席多个关键领域的权力，进一步强化了战区司令的权力和影响力。它彻底结束了军种干预作战指挥的局面，从法律和实际操作两个方面，实现了联合作战指挥体制改革的突破，建立起了“由国家指挥当局（总统和国防部长）到作战司令部（战区司令部和职能司令部），再到任务部队”的指挥链。

    这轮改革最为坚决，也最为彻底，基本上扫清了体制上的障碍。曾任国防部长的阿斯平说：“这可能是自1775年大陆会议创建大陆军以来，美国军事史上最伟大的一次根本性巨变。”

    目前，美军联合作战指挥机构主要由国家和战区两级构成。国家级联合作战指挥机构，由总统、国防部长、参联会和联合参谋部组成，主要负责指挥全球性大规模战争及核大战。参联会主席由军队的高级将领担任，是总统和国防部长的首席军事顾问，但是没有作战指挥权。战区级联合作战指挥机构，由九大联合作战司令部构成，分为：太平洋、欧洲、北方、南方、中央、非洲六个战区司令部，再加上特种作战、战略、运输三个不受地理责任区限制、可在全球范围内行动的职能司令部。在西太平洋等重要方向，还有常设的联合特遣部队司令部。

    美军联合作战指挥体制改革的特点，主要体现在四个方面：一是逐步建立和推进，在一系列战争中得到了检验，并逐步完善；二是通过强力推动，把分散在各军种的指挥权，转移到联合作战指挥机构，彻底剥夺了军种作战指挥权，在国家指挥当局层面，实现了政治控制与军事效率的平衡；三是作战指挥体制与建设管理体制分立，但不完全分离；四是注重运用法律手段，推动和保障改革，每次改革都制定和修改有关法规。

    纵观从二战至今，在联合作战指挥体制改革方面，美军主要改了三大块内容：一是成立了机构（国防部、参联会和联合司令部）；二是建立了指挥关系（作战指挥链和行政指挥链）；三是划分了职能（国防部、参联会、联合司令部、军种部）。

    俄军：双重压力推动三次变革

    俄罗斯军事改革是在上个世纪90年代初整个国家全面转轨的大动荡背景下开始的，经历了三轮大的改革。

    第一轮是1992年到1999年，依托军区搞联合。当时的想法是，把军区领率机关变成战区的联合作战指挥机构。由于那个时候大的体制没有调整，总参也没有放权，军种仍有指挥权，军区还不具备联合作战指挥的能力。只是在堪察加半岛和加里宁格勒方向，分别组建了由海军舰队司令领导的联合战役司令部。两次车臣战争中，俄军既暴露出了指挥关系不顺的问题，也暴露出了陆军和空军连不到一块的问题，教训深刻。

    第二轮是2004年到2007年，在普京总统亲自推动下，理顺了国防部长与总参谋长的关系，真正确立了国防部长对总参谋长的领导地位，在这个基础上决定总参下放战略方向的作战指挥权，但未取得成功。后来，在理顺国防部长与总参谋长关系、总参下放地区性作战指挥权的基础上，搞了组建地区司令部的试点。

    但在建立战区指挥体系上，又走到了另外一个极端，就是想抛开军区搞联合，在军区之上增设一个地区司令部。试验证明，这种改革不符合联合作战指挥的要求，战区总部体制不但没有实现联合的目的，反而在军区和总参之间“制造”了一个多余的中间指挥机构，降低了指挥效率，最后导致改革失败。

    第三轮是2008年到2012年，充分汲取前两轮改革的经验教训，在“新面貌”改革中，坚决取消军种作战指挥权，把海军、空军中央指挥所并入到了总参中央指挥所。同时，依托军区成立联合战略司令部，形成了“由总统和国防部长，到总参谋长，再到联合战略司令部或职能司令部，最后到军兵种部队”的作战指挥链。

    这一轮改革对俄军后来的联合作战指挥体制起到了决定性的作用，战区联合作战指挥体制基本上得到确立。地区性军事行动全部由战区司令部负责，由战区司令部直接指挥各军种战役（舰队是战略战役）司令部实施作战，总参负责总体领导，但不直接干预作战指挥，指挥链大为缩短。

    目前，俄军已经形成了国家和战区两级的联合作战指挥体系。国家级联合作战指挥机构，是由俄总统和国防部长、总参谋长和总参谋部构成。总统是在国防部长的协助下，依托总参指挥国家层级的联合作战以及核打击力量、空天军、空降兵作战。战区级联合作战指挥机构包括东部、西部、南部和中部四个联合战略司令部，主要负责指挥辖区内各军种的联合作战。根据战略形势的变化，2014年底俄又组建了北极联合战略司令部，主要负责北极方向的联合作战。

    俄军联合作战指挥体制改革的特点也非常鲜明，既吸纳借鉴美军的经验，又充分考虑国情、军情和自身的特点，保留了自己的军事传统。可以说，外部挑战和内部转型对俄军改革形成了倒逼效应，这是一场绝境求生的改革。

    英法德日：新世纪军改重大主题

    英军联合作战指挥体制。英女王名义上是武装力量最高统帅，实际上英国首相掌握军队最高指挥权，并通过国防大臣对全军实施管理和指挥。参谋长委员会负责就军事行动向国防大臣和首相提出建议，国防参谋长任委员会主席，三个军种参谋长为成员。国防参谋长是国防大臣的首席军事顾问和英军最高军事指挥官，根据首相和国防大臣的命令实施军事指挥。2012年4月2日，英军成立联合部队司令部，下辖13个跨军种机构，负责在全球范围内指挥联合作战。

    法军联合作战指挥体制。法军已经取消各军种参谋长作战指挥职能，将作战指挥权完全集中在三军联合参谋长手中。三军联合参谋长是政府的军事顾问，协助国防部长履行部队准备、使用和总体组织权。在总统和政府领导下，三军联合参谋长对所有军事行动行使指挥权。2013年法军在马里的“薮猫行动”中的军事行动，由法国总统奥朗德亲自决策，国防部长委托三军参谋长实施总体领导，陆、海、空、特种作战和国家宪兵派部（分）队参加，三军作战中心对战场的行动实施直接指挥。此次行动的成功之处在于，在统一指挥之下，参战各军兵种部（分）队实现了紧密的协调与配合，特别是陆空协同突击对迅速达成作战目标发挥了重要作用。

    德军联合作战指挥体制。德国联邦总理为战时军队最高统帅。国防部长为平时军队最高首长，战时将指挥权移交联邦总理。联邦国防军总监察长是国防部长的军事顾问，武装力量指挥参谋部为其办事机构。2006年，德军赋予总监察长对海外行动部队的指挥权，2012年又明确各军种监察长接受总监察长指挥，由总监察长全面负责联邦国防军的战略规划、军事指挥和战备工作。军种监察长和勤务部队监察长，负责所属部队的战备训练和行政管理，参与制定和实施国防总体方案。

    日本自卫队2006年建立了由联合参谋部指挥联合任务部队的联合作战指挥体制。联合参谋部作为最高指挥机构，在防卫大臣的领导下，对联合任务部队实施联合作战指挥，统管全军的联合训练和演习。指挥链是：从首相和防卫大臣，到联合参谋长，再到联合任务部队。它有一个重要的特点就是，日本自卫队作为美军太平洋司令部的组成部分，来构建联盟作战体系、提高联合作战效能，设立了集中型的联合参谋部，以实现与美军太平洋战区指挥机构的全方位对接。

    值得注意的是，日美经过60年的军事合作和频繁的联合演练，无论是指挥员驾驭联合作战的能力素质，还是指挥机构的运转水平，可以说是一流的，不可小看。特别是新安保法通过后，日美联军作战将进一步深化，指挥控制一体化程度也会更高。

    总之，以美俄为代表的、世界主要国家军队联合作战指挥体制改革，经过了长期、曲折的实践探索，其中有经验、有教训，有曲折、有反复。在研究筹划改革当中，无论我们向外军学习什么，都必须充分考虑到国体、政体的不同，军队性质的不同，一定要接中国的地气。但作为改革的后发者，深入分析他们筹划推进改革的思想、理念、方法路径和利弊得失，研究把握其中带规律性的东西，有利于开阔我们的视野，激活我们的思路。（作者：军事科学院外国军事研究部部长、少将 王卫星）

    王卫星，军事科学院外国军事研究部部长、研究员，中国军事科学学会国际军事分会会长，少将军衔。曾在军区、军、师、团机关、部队和院校工作。1996年调入军事科学院，先后任研究员、研究室主任，副部长、部长。代表性学术著作有《中国军事艺术》《白话中国兵法》《中国古代战略理论精要》。