二、2015年中央和地方预算草案
2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是全面完成“十二五”规划的收官之年。编制好2015年预算，进一步发挥好财政职能作用，对于贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。
2015年国内外经济形势依然错综复杂。受经济下行压力加大、结构调整深化、全面推进改革、财政收入增速下降等影响，今年收支矛盾更加突出。根据面临的财政经济形势，2015年财政工作和预算编制，要全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会以及中央经济工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进、改革创新，继续实施积极的财政政策并适当加大力度，充分发挥财税政策促进稳增长、调结构、促改革的重要作用；深化财税体制改革，全面落实新预算法和国务院关于深化预算管理制度改革的决定，完善预算管理各项制度，切实推进预算公开透明；健全政府预算体系，加大预算统筹力度；用好增量，盘活存量，优化财政支出结构，有保有压，确保重点领域特别是民生领域支出，从严控制一般性支出，严肃财经纪律；加强地方政府性债务管理，切实防范财政风险，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。
新预算法于2015年实施。2015年中央和地方预算编制，严格落实新预算法要求。一是详细报告新预算法规定的人民代表大会审查预算的重点事项，包括上年度预算执行、本年度预算安排、政府债务、转移支付等。二是重点报告支出预算和财政政策，自觉接受监督。三是盘活财政存量资金。中央和地方财政进一步清理结转结余资金，严格控制新增结转结余，将清理出来的资金统筹用于经济社会发展的重点领域。四是加大预算统筹力度。将政府性基金预算中地方教育附加等11项基金收支列入一般公共预算；进一步提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。五是细化预算编制。将预算草案中的中央本级和中央部门基本支出预算细化到经济分类科目；在分项目编报转移支付预算的基础上，分地区编报转移支付预算；进一步压缩代编预算规模，提高年初预算到位率。六是全面推进预算公开。除涉密信息外，所有使用财政拨款的部门都要做好预算公开。
（一）2015年财政政策。
2015年继续实施积极的财政政策并适当加大力度，主要体现在四个方面：一是适当扩大财政赤字规模和动用以前年度结转资金，加大支出力度。2015年全国财政赤字16200亿元，比2014年增加2700亿元，中央和地方财政赤字规模都有所增加。赤字占国内生产总值的比重约2.3%，比2014年提高0.2个百分点。此外，纳入政府性基金预算管理的地方政府专项债务增加1000亿元，中央财政动用以前年度结转资金1124亿元，进一步加大支出力度。二是实行结构性减税和普遍性降费，加强对实体经济的支持。结合税制改革，在清理规范税收等优惠政策的同时，力争全面完成营改增任务，进一步消除重复征税。落实好普遍性降费措施，减免涉及小微企业的有关行政事业性收费和政府性基金，继续清理乱收费，切实减轻小微企业负担。三是加大盘活财政存量资金力度，提高财政资金使用效益。按照新预算法要求，清理结转结余资金，将盘活的财政资金重点投向民生改善、公共服务和基础设施等领域。清理财政专户，设定预算周转金和预算稳定调节基金的上限，编制三年滚动财政规划，防止产生新的资金沉淀。四是保持一定的政府投资规模，发挥好引导作用。2015年安排中央基建投资4776亿元，比上年增加200亿元。调整优化安排方向，主要用于国家重大工程，跨地区、跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目，进一步减少竞争性领域投入和对地方的小、散项目投资补助。
主要支出政策：
教育方面。实施第二期学前教育行动计划。继续聚焦贫困地区、聚焦薄弱学校，支持和引导地方加大贫困地区农村中小学寄宿制学校建设、县镇“大班额”学校扩容改造、中小学生活附属设施建设等方面的投入力度，全面改善义务教育薄弱学校基本办学条件。落实国家资助政策体系。将中职学校、普通高中国家助学金两项助学金标准从年生均1500元提高到2000元。继续实施现代职业教育质量提升计划，引导和激励地方加快完善高职院校生均拨款制度，中央财政将根据各地拨款制度建立、经费投入、改革发展等因素给予综合奖补。改革完善中央高校投入机制，合理分担培养成本，促进内涵式发展和创新人才培养。支持地方高校发展，促进提高质量、办出特色。推动教育国际交流合作。
科技方面。落实创新驱动发展战略。深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革，积极推进各类科技计划优化整合，建立公开统一的国家科技管理平台，构建全链条、一体化的组织实施方式。改进加强科研项目和资金管理。增加国家科技成果转化引导基金规模，吸引更多社会资金、金融资本支持科技成果转化。设立国家新兴产业创业投资引导基金，主要投向新兴产业早中期、初创期创新型企业，通过政府和社会、民间资金协同发力，促进创业创新和产业升级。建立国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的后补助机制，促进科技资源开放共享。完善中央级科研机构投入机制。加大基础研究投入，支持提高原始创新能力。支持加快推进实施国家科技重大专项。完善政府采购支持创新的政策措施，加大创新产品采购力度。开展首台（套）重大技术装备保险补偿机制试点。
社会保障和就业方面。继续按照10%的幅度提高企业退休人员基本养老金水平。以制度本身精算平衡为重点，改革完善统账结合的职工基本养老保险制度，堵塞制度漏洞，增强基金支撑能力。
建立机关事业单位基本养老保险制度，单位按工资总额的20%缴费，个人按缴费工资基数的8%缴费。建立职业年金制度，单位按工资总额的8%缴费，个人按缴费工资基数的4%缴费。同时，调整机关事业单位工作人员工资。推进在县以下机关实行公务员职务与职级并行制度。完成规范公务员津贴补贴和事业单位实施绩效工资工作，研究建立地区附加津贴制度。
加大对困难群众基本生活救助补助的支持力度，全面实施临时救助制度，做好城乡居民最低生活保障工作。适时调整优抚对象等人员抚恤和生活补助标准。
优化就业支出结构。深入实施高校毕业生就业促进计划、大学生创业引领计划，着重做好包括农村转移劳动力等困难群体的就业工作。落实和完善失业保险稳岗补贴政策，降低企业失业保险费率。加强政府公共就业服务能力。
医药卫生方面。加大公共卫生服务和公立医院综合改革投入力度。将基本公共卫生服务经费财政补助标准从人均35元提高到40元，农村地区新增资金全部用于支付村医提供的基本公共卫生服务。加大重大疾病防治支持力度。县级公立医院综合改革扩大到所有县，中央财政继续按每个县300万元标准予以补助。进一步扩大城市公立医院改革范围。继续推进住院医师规范化培训工作，中央财政按每人每年3万元标准予以补助。
完善城乡居民基本医保制度，将新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助标准从每人每年320元提高到380元，同时个人缴费标准由90元相应提高到120元。全面开展城乡居民大病保险，适当提高筹资标准。
农业方面。进一步支持实施生态环境友好型农业可持续发展战略。扩大重金属污染耕地修复治理试点和地下水超采综合治理试点范围。支持深松整地、保护性耕作和秸秆还田，恢复并提升地力。加大对产粮、产油和制种大县的支持力度，完善粮食主产区利益补偿机制。加强农田水利和重大水利工程终端配套设施建设。加大农业综合开发投入，大力推进高标准农田建设。
完善农业补贴政策，加大补贴资金整合力度，提高补贴的精准性、指向性和实效性。改进棉花、大豆目标价格改革操作办法。着力支持适度规模经营，深入开展农民合作社创新、农业生产全程社会化服务机制创新试点，推进农村一二三产业融合发展。完善农村金融和农业保险等方面的政策，引导更多社会资本投向现代农业建设。
完善村级公益事业建设一事一议财政奖补机制，继续开展美丽乡村建设试点和建制镇示范试点。积极推进农村综合改革示范试点和国有农场办社会职能改革试点，研究探索农村集体经济的有效实现形式。支持稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点，中央财政按照全国18.14亿亩耕地、每亩10元标准予以补助，根据工作进度分年度安排。支持重点区域连片扶贫开发，实施精准扶贫，资金更多面向特定人口、具体人口。
生态环保方面。进一步支持做好天然林保护，对未纳入政策保护范围的天然林，建立停伐奖励补助机制；对已纳入政策保护范围的天然林，提高现有保护补助标准。新增退耕还林还草1000万亩。进一步完善森林生态效益补偿制度和草原生态保护补助奖励政策。加大大气污染治理投入力度。整合设立水污染防治资金，加强水污染治理，推进国土江河综合整治试点。建立对新能源汽车的全方位支持推广机制。调整完善现有淘汰落后产能资金用途，支持压缩过剩产能。进一步扩大节能减排财政政策综合示范范围，启动以省为单位的综合奖励。深入推进排污权有偿取得和交易制度改革，扩大流域上下游横向补偿机制试点。
保障性安居工程方面。逐步从实物保障为主转向实物保障和货币补贴并举，“补砖头”与“补人头”相结合，利用PPP模式或政府购买服务方式，引导社会资本参与公共租赁住房的购建和运营管理，积极支持棚户区改造，盘活存量住房，确保完成全年任务。制定城镇保障性安居工程绩效评价办法。加大农村危房改造力度，统筹搞好农房抗震改造。
文化方面。支持加快建设现代公共文化服务体系，稳步推进国家基本公共文化服务标准化、均等化。支持实施中华文化传承工程，加强文化遗产保护和中国传统村落保护，推动民族民间文化发展。支持繁荣文艺创作和文化人才培养，推动创作更多有筋骨、有道德、有温度的优秀作品。支持加强重点媒体国际传播能力建设，促进传统媒体和新兴媒体融合发展。建立完善文化产业促进体系，推动重点行业快速发展。
司法方面。支持设立最高人民法院巡回法庭。支持北京、上海、广州三地新设立知识产权法院。推动试点省以下地方法院、检察院人财物由省级统一管理保障。
国防和军队建设方面。深入贯彻强军目标，全面加强军队革命化现代化正规化建设，不断提高履行使命任务能力，维护国家主权、安全、领土完整，保障国家和平发展。
完善财政体制和转移支付制度方面。调整出口退税增量分担机制，从2015年起，出口退税增量由中央财政全额负担，同时，对地方不再实行消费税1∶0.3增量返还。这样做有利于促进全国市场统一，也有利于完善消费税制度。建立和完善财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。加大专项转移支付清理整合力度，2015年中央对地方专项转移支付项目进一步减少到100个左右。
（二）2015年收入预计和支出安排。
1.一般公共预算。
中央一般公共预算收入69230亿元，比2014年执行数增长7%。从中央预算稳定调节基金调入1000亿元，合计收入总量为70230亿元。中央一般公共预算支出81430亿元，增长9.5%（扣除预备费后增长8.8%）。其中，中央本级支出25012亿元，中央对地方税收返还和转移支付55918亿元，中央预备费500亿元。收支总量相抵，中央财政赤字为11200亿元，比2014年增加1700亿元。中央财政国债余额限额111908.35亿元。中央预算稳定调节基金余额为341.15亿元。
图3 2015年中央一般公共预算平衡关系
地方一般公共预算本级收入85070亿元，增长7.5%，加上中央对地方税收返还和转移支付收入55918亿元，地方一般公共预算收入合计为140988亿元。地方一般公共预算支出145988亿元，增长10.2%。地方财政赤字5000亿元，比2014年增加1000亿元，国务院同意发行地方政府一般债券弥补。需要说明的是，地方财政收支预算由地方各级人民政府编制，报同级人民代表大会批准，目前尚在汇总中。报告中地方财政收入预计数和支出安排数均为中央财政代编。
上述2015年财政收支数已含政府性基金预算转列一般公共预算的收支数。即：根据国务院批准的完善政府预算体系的方案，从2015年1月1日起，将地方教育附加等11项基金收支由政府性基金转列一般公共预算，在减少政府性基金预算收支的同时，相应调增一般公共预算2015年收支数和2014年收支基数，对2015年一般公共预算收支增幅影响不大。
汇总中央和地方预算，全国一般公共预算收入154300亿元，增长7.3%。加上从中央预算稳定调节基金调入1000亿元，可安排的收入总量为155300亿元。全国一般公共预算支出171500亿元，增长10.6%。赤字16200亿元，比2014年增加2700亿元。
2015年中央一般公共预算支出81430亿元，增长9.5%（扣除预备费后增长8.8%），此外还动用以前年度结转资金1124亿元。分中央本级支出、对地方税收返还和转移支付反映。
2015年中央本级支出25012亿元，增长10.4%，此外还动用以前年度结转资金279亿元。主要支出项目安排情况：农林水支出660.62亿元，增长18.6%。社会保障和就业支出729.3亿元，增长4.2%。教育支出1351.51亿元（含动用以前年度结转资金60亿元），增长8.8%。科学技术支出2757.25亿元（含动用以前年度结转资金170亿元），增长12.3%。文化体育与传媒支出249.21亿元，增长6.4%。医疗卫生与计划生育支出110.19亿元，增长22.1%。节能环保支出291.25亿元。交通运输支出806.89亿元。粮油物资储备支出1546.38亿元，增长33.2%，主要是储备粮油利息费用补贴、储备粮油差价补贴和储备棉出库竞卖亏损补贴等支出增加。国防支出8868.98亿元，增长10.1%。公共安全支出1541.92亿元，增长4.3%。一般公共服务支出1004.91亿元。资源勘探信息等支出296.84亿元。动用以前年度结转资金49亿元，用于规范公务员津贴补贴和事业单位实施绩效工资。
2015年中央对地方税收返还和转移支付55918亿元，增长8.1%，此外还动用以前年度结转资金845亿元。其中，一般性转移支付30045.37亿元（含动用以前年度结转资金815亿元），增长12.6%。在一般性转移支付中，均衡性转移支付19215.08亿元（含动用以前年度结转资金715亿元），增长14.8%，对因实施调整机关事业单位工作人员工资政策部分地方所需财政负担的经费，通过增加均衡性转移支付给予适当补助；老少边穷地区转移支付1255.65亿元，增长12%；基本养老金等转移支付4581.84亿元（含动用以前年度结转资金100亿元），增长20.1%。专项转移支付21564.34亿元（含动用以前年度结转资金30亿元），增长8.1%，除有政策规定外，原则上实行零增长或有所压减。增长的项目主要有：一是教育方面，农村义务教育薄弱学校改造补助资金327.5亿元，增长6.3%；现代职业教育质量提升计划专项资金147.88亿元，增长24.6%；学生资助补助经费404.92亿元，增长18.7%。二是社会保障和医疗卫生方面，优抚对象补助经费369.63亿元，增长19.9%；困难群众基本生活救助补助资金1207.68亿元，增长7.1%；公共卫生服务补助资金498.04亿元，增长8.7%；公立医院补助资金125.6亿元（含动用以前年度结转资金30亿元）。三是节能环保方面，大气污染防治资金115.5亿元，增长9.5%；节能减排补助资金478.5亿元，增长40.4%，主要是根据石油价格调整补贴改革方案，将用于燃油公交车的补贴调整为新能源公交车补贴，转列入该项目；天然林保护工程补助经费176.17亿元，增长21.4%；退耕还林工程财政专项资金308.65亿元，增长8.8%。四是农业方面，农业资源及生态保护补助资金201.58亿元，增长12.1%；农业技术推广与服务补助资金152.45亿元，增长20.9%；农田水利设施建设和水土保持补助资金427.56亿元，增长33.5%；林业补助资金350.89亿元，增长15.7%。五是城镇保障性安居工程专项资金1243亿元，增长9.1%。
2.政府性基金预算。
政府性基金收入预算是在上年度基金收入预算执行情况基础上，综合考虑收入基础、物价变动、政策调整等因素编制。支出预算按照以收定支、收支平衡、专款专用原则编制。
中央政府性基金收入4363.87亿元，增长11.7%。加上上年结转收入720.72亿元，中央政府性基金收入总量为5084.59亿元。中央政府性基金支出5084.59亿元，增长25.4%。其中，中央本级支出3669.28亿元，增长27.2%；对地方转移支付1415.31亿元，增长20.9%。
地方政府性基金本级收入44509.51亿元，下降4.7%。其中，国有土地使用权出让收入39452亿元，下降4.7%。加上中央政府性基金对地方转移支付收入1415.31亿元，地方政府性基金收入为45924.82亿元。国务院同意新增发行地方政府专项债券1000亿元，用于有一定收益的公益性事业发展。地方政府性基金支出46924.82亿元，增长2.6%。其中，国有土地使用权出让收入安排的支出39778.77亿元，下降1.4%。
汇总中央和地方预算，全国政府性基金收入48873.38亿元，下降3.5%，加上上年结转收入720.72亿元，地方政府专项债券1000亿元，全国政府性基金收入总量为50594.1亿元；全国政府性基金支出50594.1亿元，增长4.1%。
需要说明的是，地方教育附加等11项基金收支转列一般公共预算后，2015年中央和地方政府性基金收支规模减少，相应对2014年基数作了调减，增幅仍为可比口径。
3.国有资本经营预算。
根据国务院批准的完善政府预算体系的方案，2015年采取以下措施健全国有资本经营预算制度：进一步提高中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。明确中央国有资本经营预算支出范围，除调入一般公共预算和补充社保基金外，主要用于优先解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出，对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。在中央国有资本经营预算中安排对地方的转移支付，用于支持中央企业和1998年以后中央下放的煤炭、有色、军工等企业解决历史遗留问题，支持解决厂办大集体未尽事宜。将部分中央国有金融企业纳入国有资本经营预算编制范围。
2015年中央国有资本经营预算收入1550亿元，增长9.9%。加上上年结转收入143.98亿元，中央国有资本经营预算收入总量为1693.98亿元。中央国有资本经营预算支出1693.98亿元，增长19.4%。其中：中央本级支出1405.48亿元，包括调入一般公共预算用于保障和改善民生支出230亿元（比上年增加46亿元），解决历史遗留问题及国有企业改革成本支出527亿元，国有资本金注入536亿元，政策性亏损补贴88亿元，其他支出24.48亿元；对地方转移支付288.5亿元。
地方国有资本经营预算本级收入713.12亿元，加上中央国有资本经营预算对地方转移支付收入288.5亿元，地方国有资本经营预算收入1001.62亿元。地方国有资本经营预算支出1001.62亿元。
汇总中央和地方预算，全国国有资本经营预算收入2263.12亿元，加上上年结转收入143.98亿元，全国国有资本经营预算收入总量为2407.1亿元；全国国有资本经营预算支出2407.1亿元。
4.社会保险基金预算。
社会保险基金收入预算根据统筹地区上年度基金收入预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测、社会保险政策调整情况及社会保险工作计划等因素编制。其中：保险费收入根据社会保险参保缴费人数、社会保险费率或固定缴费标准、上年度社会在岗职工平均工资水平、工资增长等因素，结合社会保险征缴扩面、历年欠费追缴等情况确定。财政补贴收入根据上年度财政对社会保险基金补助，剔除不可比因素后加上本年度新增财政补助进行测算。
社会保险基金支出预算根据统筹地区上年度基金支出预算执行情况、本年度享受社会保险待遇人数变动、经济社会发展水平、社会保险政策调整情况及社会保险待遇标准变动等因素编制。
全国社会保险基金收入43088.07亿元，增长10%。其中，保险费收入31633.39亿元，财政补贴收入9741.75亿元。全国社会保险基金支出38463.97亿元，增长14.2%。本年收支结余4624.1亿元，年末滚存结余55032.86亿元。
以上预算安排的具体情况详见《中华人民共和国2014年全国预算执行情况2015年全国预算（草案）》。
需要说明的是，根据新预算法规定，预算年度开始后，在全国人民代表大会批准本预算草案前，可安排下列支出：上年度结转支出；参照上年同期的预算支出数额安排必须支出的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。根据上述规定，2015年1月中央一般公共预算支出7512亿元。其中，中央本级支出1329亿元，对地方税收返还和转移支付6183亿元。
