立法质量“上台阶”

　　巧借法学“最强大脑”提意见

　　党的十八大以来，特别是党的十八届四中全会以来，市人大常委会在原有科学立法、民主立法制度的基础上，创新性地建立健全了立法顾问论证、基层立法联系点、立法调研、立法协调、立法协商、统一审议、表决前评估、重要条款单独表决等多项制度机制。

　　立法质量是地方性法规的生命线，而科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。为此，市人大常委会把提升立法的科学化、民主化水平作为重点，让立法质量“上台阶”，努力擦亮地方立法的广州品牌。

　　2017年9月，《广州市博物馆规定》正式颁布。制定全国唯一一部规范博物馆建设和管理的地方性专项法规，既要大胆探索也要稳妥审慎，此时可以借助法学专家的力量。市人大常委会早在上世纪90年代就建立了立法顾问论证制度，近年来进一步强化相关制度，推动立法质量的不断提高。

　　在制定博物馆规定过程中，有立法顾问提出草案存在可操作性不强的问题，部分规定太原则、太抽象，应当增加刚性制度措施，可具体到博物馆选址建设、登记备案、藏品征集和管理等。市人大常委会采纳了这一意见，对草案做了相应修改，大大提升了法规的实效性和可操作性。

　　透过这一例证，市人大常委会为制定“良法”，扎实调研、深入论证、攻坚克难是必经的过程，由此不断贴近客观规律和广州经济社会发展实际，使法规真正做到科学、有效、管用。

　　“五类车”乱象一直是“城市顽疾”，在制定非机动车和摩托车管理规定的过程中，市人大常委会马不停蹄地深入基层走访、调研——

　　在市公安局交警支队，一组数据显示，近年全市交通事故数量逐年下降，而“五类车”的交通事故不减反增。执法中面临的主要问题之一就是现有法律依据不足，国家和省的法律法规对非机动车只有原则性、基础性的规定，对诸多具体问题没有涉及。

　　在市残联，工作人员和群众代表纷纷反映，以前法律法规对残疾人机动轮椅车的管理规定并不明确，一些残疾人从事非法营运也是迫于生活压力，需要做好他们的再就业帮扶工作。

　　市人大常委会的工作人员还对改装“五类车”的实体店铺等进行了暗访。这些店铺已经形成了产业“一条龙”，非机动车后座都加了超宽的木板铁架用来装货，在狭窄的路面上行走险象环生。切断非法拼改装窝点的“链条”，是整治“五类车”乱象的“杀手锏”。

　　架设起与基层干部群众的联系桥梁，第一手材料源源不断从各方面汇集而成，法规的框架逐步浮出水面，一系列有效管用的制度措施逐步建立起来。2017年9月1日《广州市非机动车和摩托车管理规定》正式实施，大半年过去，“五类车”整治有法可依，无序行驶现象逐步减少。

　　可以说，法律的生命在于实施，立法必须充分考虑可操作性。市人大常委会重视真正需要解决的问题，在制定一些“难啃”的地方性法规时，比如非机动车和摩托车管理规定和生活垃圾分类管理条例等等，注重以立法的形式将各方的责任明确并固定下来，避免立法成为一纸空文。

　　广州一直在垃圾分类立法方面先行先试。2011年出台全国首部垃圾分类政府规章《广州市生活垃圾分类管理暂行规定》，2015年颁布实施《广州市生活垃圾分类管理规定》。2017年12月，市人大常委会审议通过了地方性法规《广州市生活垃圾分类管理条例》，并在今年7月1日正式施行。

　　针对不少居民反映的“环卫部门运输时混收混装挫伤垃圾分类积极性”的问题，市人大常委会并不回避矛盾，经过专题调研和论证后，在法规中列明对已经分类投放的生活垃圾，要分类收集、运输、处置，并对混合收集、运输、处置设定了法律责任。

　　党的十八大以来，特别是党的十八届四中全会以来，市人大常委会在原有科学立法、民主立法制度的基础上，创新性地建立健全了立法顾问论证、基层立法联系点、立法调研、立法协调、立法协商、统一审议、表决前评估、重要条款单独表决等多项制度机制。此外，市人大常委会还主动适应数字时代的新要求，运用大数据和现代信息技术，开发了智慧立法管理系统。系统包括立法流程、立法计划、文本范本、智能搜索、文本比对、立法咨询、档案库、法规库、专家库等九大功能和模块，实现了立法全流程动态监控、立法信息共享和立法工作的协同。目前系统已正式上线运行，将有助于大幅度提高立法工作效率和质量，推动立法工作迈上新台阶。

　　法规实施“抓痛点”

　　监督实施效果有实招

　　2018年，广州市人大常委会的立法工作不断向改革深水区挺进，面对市民群众关注的“热点”“痛点”，以及广州市经济社会发展的“堵点”“盲点”，坚持科学立法、民主立法、依法立法，形成了科学、合理、完备的立法工作程序和制度，啃下了一块块地方立法的“硬骨头”，开辟出了一条极具广州特色的地方立法之路。

　　制定法规的过程需不断“抓痛点”，但如果法规实施“不痛不痒”，法律的权威性将大打折扣。如何保障法规“落地”后从纸面走向生活，让人大监督有“钢牙利齿”，成为近两年来市人大常委会着力攻克的新“难关”。

　　长期以来，市人大常委会通过执法检查、立法后评估等方式监督法规的实施，但相对全市现行有效的87件地方性法规而言，监督的力度有所不足。

　　市人大常委会制定出台的部分地方性法规，公布施行后配套的实施细则迟迟没有出台，相关执法机构也未能及时对违法行为进行处罚，导致法规实施效果大打折扣。

　　因此，为实现立法预期目的，2016年12月，市人大常委会制定出台了《广州市人民代表大会常务委员会监督地方性法规实施办法》，将地方性法规实施效果纳入常态化监督范畴。办法创新性地建立了听取法规实施准备情况、听取和审议法规实施情况专项工作报告、法规实施突出问题制度汇报等三项制度。

　　广州市人大常委会法工委主任邓成明表示，法规实施“前中后”的全过程监督体系建立起来，为增强监督实效，不断提升法规实施效果打下了良好基础。

　　流溪河是唯一一条全流域都在广州市境内的河流，也是我市重要的饮用水水源保护区。为加强流溪河流域水环境保护和水资源管理，市人大常委会于2014年制定出台了《广州市流溪河流域保护条例》。为打好水环境治理的“攻坚战”，保护好流溪河，市人大常委会于2017年9月首次采取听取和审议市政府关于法规实施情况专项工作报告的方式，开展法规实施监督检查。在听取和审议专项工作报告的过程中，市人大常委会逐条对照法规的任务要求、责任主体，提出了法规实施存在的问题和意见。会后，市政府根据常委会的审议意见，向市人大常委会提交了研究处理情况的报告，明确提出了整改方案。如今，流溪河流域的水质已呈现总体好转的趋势。

　　2018年，广州市人大常委会的立法工作不断向改革深水区挺进，面对市民群众关注的“热点”“痛点”，以及广州市经济社会发展的“堵点”“盲点”，坚持科学立法、民主立法、依法立法，形成了科学、合理、完备的立法工作程序和制度，啃下了一块块地方立法的“硬骨头”，开辟出了一条极具广州特色的地方立法之路。（文/何瑞琪 图/杨耀烨、廖雪明、邱伟荣）

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责任编辑： 刘琼