姬兆亮
习近平总书记强调，“我们全面深化改革，就要激发市场蕴藏的活力。”11月27日召开的国务院常务会议强调，“要持续推进简政放权、放管结合、优化服务。”我国在行政审批方面曾经长期存在着以批代管、标准不清、流程繁琐、多头管理等问题，导致企业在办理行政审批过程中经常遭遇“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等困境，严重制约了企业活力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势、攻坚克难，深化“放管服”改革，加快推进政府职能转变，在上海浦东新区率先试点，着力破解企业“办证难”问题。
欲流之远者，必浚其泉源。推进“证照分离”改革，重点是要处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。浦东的改革试点，从国家战略的高度，从改革全局的高度“大胆试、大胆闯、自主改”，为全国积累可复制可推广的经验。
探索先行先试，形成浦东样本。“证照分离”改革试点3年多来，上海市浦东新区取得了一系列历史性成果，初步形成了以“企业导向、系统集成、法治引领、信用支撑”为特征的“放管服”改革浦东样本。两批共计198项改革事项（其中国务院批复同意的两轮改革试点事项163项，上海市政府报国务院自主改事项35项）全面落实，并得到国务院的高度认可，在全国范围进行了复制推广。受益于“证照分离”改革，浦东新区各类纳税主体数量与2015年相比，增长了24%，年均增长8%。2018年，上海市浦东新区地区生产总值突破1万亿元。在今年10月世界银行公布的《2020年营商环境报告》中，中国全球营商环境排名从前年的78名跃升至31名，其中上海统计权重为55%。
围绕企业主体，破解痛点难点。2015年12月，国务院批复同意在上海市浦东新区对116项企业市场准入审批事项实施改革，揭开了“证照分离”改革序幕。“证照分离”改革着力破解市场主体“办证难”“准入不准营”问题，最大限度地减少审批事项、简化审批流程、优化审批服务，最大程度地降低企业创新创业门槛和成本。在推进“证照分离”改革试点过程中，上海市浦东新区始终坚持企业导向：问需于企业，将事项清单按行业分类推送给企业，通过企业“众筹”改革事项；问策于企业，梳理企业建议，围绕重点产业，针对企业痛点研究确定改革方式；问效于企业，全面了解企业感受度和满意度，持续优化完善改革举措。第三方评估显示，“证照分离”改革以来，营商环境改善很大的企业占88%；对行政审批制度改革满意的占92%。
注重系统集成，突出协同高效。“大道至简，实干为要。”回顾上海市浦东新区“证照分离”改革历程，始终坚持以“减证”促“简政”，在行政审批上做“减法”，把“放手”当作最大的“抓手”，同时加强事中事后监管，坚持“放手”但不“甩手”，持续推进政府职能深刻转变。在“放”的方面，着重体现“一个转变、两个确立”：一个转变即转变审批管理模式，从重事前准入审核转为重事中事后监管；两个确立即确立清单管理制度，将涉企经营许可事项全部纳入清单管理，清单之外，企业取得营业执照即可自主开展经营；确立“四扇门”改革方式，取消审批的注重协同配套，改为备案的注重当场办结，告知承诺的注重信用支撑，优化审批服务的注重简便透明。在“管”的方面，探索确立了“双告知、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示”的“六个双”政府全程闭环综合监管新模式。在“服”的方面，强化“互联网+政务服务”融合创新，推动政府管理创新与信息技术深度融合，依托“一网通办”推进政务服务扁平化、便捷化、智能化，让数据多跑路、群众少跑腿。（见下图）
坚持法治引领，促进制度革新。上海市浦东新区在推进“证照分离”改革过程中，按照重大改革于法有据的要求，准确把握和处理改革与法治的辩证关系。一方面坚持“在法治下推进改革”，充分发挥法治对改革的引领和保障作用。运用法治思维对行政审批事项依据进行全面梳理，分层分类提出法治保障路径并推动实施。对拟取消审批事项，先后提请国务院、上海市人大常委会暂时调整实施相关法规有关规定，运用综改授权“自主改”暂时调整实施相关地方性法规和市级部门规范性文件有关规定。在“一业一证”改革中，运用上海市人大常委会授权，由区人大作出支持改革的决定，在厘清“行业综合许可证”中多重法律关系的基础上，明确相关行政主体法律责任，排除相关法律风险。另一方面坚持“在改革中完善法治”，依法推进治理体系和治理能力现代化。上海市浦东新区在推进改革过程中，将实践中已经相对成熟的改革经验和措施及时上升为法规，比如对拟实施告知承诺事项，提出立法建议并参与起草全国第一个规范告知承诺制度的地方政府规章，加强对违反告知承诺行为的处罚力度，提升告知承诺实施效果。比如推动将运用综改授权作出暂时调整实施地方性法规有关规定的做法上升为地方性法规。再比如正在积极推动将实践中行之有效的“六个双”综合监管制度上升为地方政府规章等，成为改革推动法治完善的鲜活样板。
强化信用支撑，创新监管体系。现代市场经济是以信用为基础的经济。完善以信用为抓手的新型治理体系，是深化政府“放管服”改革，规范市场经济秩序的重要支撑。近年来，上海市浦东新区大力推动“信用浦东”建设，通过夯实信用基础、完善评信体系、拓展信用应用，以信用服务的大提升，促进营商环境的大跃升和市场主体的大发展。信用基础设施方面，建成“一库一网一平台”信用信息化基础设施，信用平台横向与浦东新区所有职能部门互联互通，纵向与上海市市级平台对接，实现法人、自然人信用信息全覆盖。信用监管方面，形成了贯穿市场主体全生命周期，衔接事前信用核查和信用承诺、事中信用评估分级和分类检查、事后联合奖惩和信用修复的全过程闭环监管。信用综合评估方面，在“六个双”综合监管机制中嵌入以公共信用评估和行业信用评估互为补充、互相支撑的评估体系，对市场主体进行实时动态智能评估和信用自动分级分类。信用信息应用方面，在行政审批、政策扶持、招标投标等事项中，开展了信用核查，对于诚实守信的企业，优先支持或提供便利化服务。
持续深化改革，再造业务流程。党的十九届四中全会将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全党的一项重大战略任务。在第二届中国国际进口博览会上，习近平总书记发出了继续优化营商环境的号召，表示将继续针对制约经济发展的突出矛盾，在关键环节和重要领域加快改革步伐。2019年8月，国务院常务会议决定，从12月1日起，在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点，对中央层面设定的全部523项涉企经营许可事项，推动照后减证和简化审批。11月30日，李克强总理就在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点作出重要批示。12月2日，国务院召开“证照分离”改革全覆盖试点工作电视电话会议，进行培训动员部署。上海市浦东新区将更加积极主动地担起国家战略，勇当新时代全国改革开放和创新发展的标杆,根据全覆盖总体要求，一方面率先启动“证照分离”改革全覆盖工作，逐项对照523事项清单，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺和优化审批服务四种改革方式，分级分类细化落实改革举措；另一方面在“证照分离”改革的基础上，上海市浦东新区率先探索开展“一业一证”改革。从以“部门为中心”的单个事项改革，向“以企业为中心”的业务流程革命性再造转变，实现“一帽牵头、一键导航、一单告知、一表申请、一标审核、一证准营”。今年7月31日启动改革，截至11月底，只涉及区级事权的43个行业已全面实施，实现全程网办，共核发54张行业综合许可证。
“证照分离”改革是刀刃向内以政府职能转变推进政府治理体系和治理能力现代化的生动实践。面向未来，改革开放再出发使命在肩。上海市浦东新区将深入贯彻习近平总书记考察上海时的重要讲话精神，按照李克强总理关于更大力度推进“放管服”改革、扎实做好“证照分离”改革试点扩面工作的批示要求，在上海市委市政府坚强领导下，不忘初心、牢记使命，勇当标杆，敢为闯将，紧抓制度创新这个核心，对标国际最高标准、最好水平，持续向纵深推进“证照分离”改革试点，努力打造市场化、法治化、国际化的营商环境。（作者系上海市浦东新区政协主席）
