乡镇机构模块化改革探索

　　2018年10月22日，衢州市龙游县东华街道张王村的工作人员通过“龙游通”扫描住户门前二维码了解信息 韩传号摄

　　◇衢州把乡镇工作整合为六大主模块，形成模块化运行管理机制。党建是统领，协调是关键，治理是基础，执法是保障，服务是重点，经济是核心

　　◇通过重建机构、重组力量，实现乡镇功能从条块分割向扁平高效转变

　　一个路口五个岔，11条车道交会，既有热闹的市场和人流，又是车流交会地。这里曾是浙江衢州市衢江区廿里镇的管理难点。

　　2019年6月，廿里镇按照市委的改革设计和部署，完成模块化运行改革后，交警、派出所、市场监管、行政执法等派驻机构和乡镇集镇管理办公室整合形成大执法模块，由整合设置的镇综合信息指挥室统一管理。在路口设置联合执勤站，相关部门信息联动，五岔口的秩序迅速改观。

　　“以前上街执法，只管我们能管的。”衢江区综合行政执法分局廿里中队队长毛锐说，现在由镇综合信息指挥室“一支队伍管执法”，打破以往各自为政的情况，形成合力。

　　目前，从中央到省市县一级的机构改革任务已基本完成。衢州市抓住本轮机构改革契机，探索用全新的“模块化”思路改革乡镇传统管理模式，接续做好改革“后半篇”文章，走出了一条统筹融合高效的基层治理新路径。

　　把乡镇功能分类归入模块

　　模块化改革，不是简单的加减法，而是治理理念的创新。

　　记者调查了解到，衢州把繁杂的乡镇工作归类整合为若干功能模块，重建机构、重组力量，形成模块化运行管理机制。以此实现乡镇工作从单兵作战向兵团作战升级，乡镇功能从条块分割向扁平高效转变。

　　具体做法是，把乡镇工作归类整合为“大党建、大协调、大治理、大执法、大经济、大服务”6个主模块，以及“农业农村”“文旅服务中心”等11个子模块。同时，对应主模块整合乡镇内设机构，统一设置党建办、综合督考办、社会治理办、综合信息指挥室、经济发展办和政务服务中心等6个综合机构。例如，把以前的党建工作办公室、监察办公室、工会、团委、妇联等机构有机整合成一个综合科室——党建办，统筹组宣统纪群团等工作。

　　此外，各乡镇（街道）根据自身定位和特色优势，从市里设计的11个子模块中，自主选择3至5个，设立个性化科室。这些内设机构与市县机构改革后确定的部门呼应对接，明确职责边界。通过改革，衢州市的乡镇挂牌机构数精简比例达63.2%。

　　衢州市委常委、组织部部长林晓峰说，衢州通过模块化改革，把原来市县两级部门在乡镇设立的条线和新设置的乡镇内设机构统筹在模块之中。实行模块牵头人负责制，牵头领导由乡镇（街道）班子成员担任，乡镇党委书记统筹抓总，建立起全新的乡镇管理运行架构。

　　“这种模块化管理，有效破解了乡镇存在的条块分割、统筹不力、职责交叉、力量分散的问题，打通了县乡断层，实现本轮机构改革的延伸。”林晓峰说，2019年6月，全市103个乡镇（街道）完成模块化运行改革后，从半年的实践情况看，机制运行顺畅，已凸显出合力增强、效率提高的特点。

　　赋权又赋能

　　乡镇是服务群众最直接的主体。推进基层治理现代化，乡镇是重要的桥梁和纽带。为了全面激活乡镇，衢州在模块化改革中，最大程度为乡镇赋权赋能。

　　赋予乡镇（街道）党委对部门派驻机构和人员的指挥协调权、管理考核权和人事建议权。例如，派驻干部按照职责分工纳入相应模块设岗定责，服从模块牵头人的统一领导。制定派驻机构干部考核办法，考核以乡镇（街道）党委意见为主，考核奖金70%以上须由乡镇（街道）评议、发放，推动派驻干部与乡镇干部同吃一锅饭。尤其是人事权上，规定派驻干部“任命听乡镇意见、提拔由乡镇主导、调动经乡镇同意”。

　　据了解，衢州共有1039名派驻干部与乡镇（街道）干部考核捆绑、待遇挂钩、调配联动，形成“条线”听“块面”的乡镇工作机制。

　　衢州市委编办主任华英介绍，衢州市还通过统筹编制资源向乡镇一线倾斜，为乡镇赋能。一方面，横向统筹大小乡镇之间的编制，给常住人口多、区域面积大、发展任务重的乡镇（街道）多增加编制，同时，核减部分小乡镇的编制。另一方面，纵向通过多途径，调整收回县级层面事业编制，补充乡镇力量。目前全市乡镇已增加了88个编制。其中，增幅最大的一个乡镇一次增加12个编制。

　　针对乡镇层级有行政、事业、编外和派驻干部等多种人员身份，存在干多干少一个样的问题。通过模块化改革，打破身份标签，全部入模入岗，变身份管理为岗位管理。

　　衢州柯城区荷花街道党工委书记方育娟说，街道所有干部打破身份标签后，探索建立“岗位赋分、模块评分、专项加分、组团积分”的四维工作考核体系。设置62个岗位，不论编内干部、派驻人员，还是编外用工，全部双向选择上岗，以实绩论英雄。“比如，通过岗位赋分，能力强的，可选分值高的岗位，甚至可以选多个岗位。一年下来干部绩效奖励最多与最少的相差近5万元。这不仅激发了干部潜能，盘活了人力资源，也提升了行政效能。”方育娟说，目前，这套工作考核体系已在衢州全市推广。

　　力量统筹效率提高

　　记者调研发现，如果在乡镇层级还是老套的管理模式，机构改革红利难以有效释放。衢州不动体制动机制、不变职能强功能，在乡镇层级用建构功能模块方式延伸改革，以最小阻力、最少成本解决碎片化、实现扁平化。

　　廿里镇企业多，劳动纠纷也多。以前，调解劳动纠纷，由指定的劳保员与分管领导负责，一起纠纷解决往往耗时数月，直接影响辖区经济发展和社会稳定。改革后，“大服务模块”统筹模块内法庭、司法所等相关力量，遇到纠纷迅速介入一站式服务，时间压缩至一周之内。衢江区委常委、廿里镇党委书记周水忠说，“‘六大模块’虽然运行时间不长，但已明显感受到，现在抓经济发展、征地拆迁、服务基层等方面工作更加得心应手。”

　　上面千条线，底下一根针，是乡镇工作的真实写照。林晓峰说，过去，很多工作理应为县级职责，却落到了乡镇，考核也往乡镇压。这次衢州通过乡镇模块化改革，聚焦乡镇特别关注的自然资源和规划、生态环境、综合执法等领域，明确县乡双方职责边界。建立职责边界清单和准入机制，避免条线“责任甩锅”，乡镇“流汗又流泪”。目前，衢州市已公布县乡1566项职责边界事项清单。

　　衢州市委书记徐文光说，乡镇模块化改革的最终目标，就是推进基层治理优化升级，促进乡村振兴，让群众更有获得感，让社会更和谐。“‘六大模块’，党建是统领，协调是关键，治理是基础，执法是保障，服务是重点，经济是核心。进而实现模块集成、统筹高效。”

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责任编辑： 李志强