马来西亚航空公司MH17航班17日在乌克兰东部边境坠毁后，国际民用航空组织（ICAO）的作用和权责成为舆论关注焦点之一。

    一些人质疑，国际民航组织为何未能提醒航空公司飞越乌克兰空域的潜在危险。这一联合国专门机构18日自辩清白，称发布航空危险预警不是其“分内事”。

    发布预警？不负责

    国际民航组织发言人安东尼·菲尔宾说，这一机构不负责宣布空域是否安全，也不承担“与民用航空服务相关的其他直接操作性责任”。

    按他的说法，只有这一机构的成员国才有责任提醒其他国家潜在的飞行安全风险。至于发布导弹袭击风险预警，就更不是国际民航组织的事。

    关闭航线？没权力

    马来西亚交通部长廖中莱先前说，马航MH17航班坠机后，国际民航组织关闭了乌克兰东部空域的航线。不过，国际民航组织随即予以否认，称自身无权“开放或关闭”航线。

    一些民航专家说，由于国际民航组织不具备实质操作性授权，即便收到航班应该避飞某些航线的信息，也不会加以传播。事实上，只有各国民航管理机构才有“实权”，能够决定本国航班是否禁飞某些空域。如果因为马航坠机事件谴责国际民航组织失职，实在有失公允。

    接受建议？凭自愿

    克里米亚并入俄罗斯后，国际民航组织4月发布航空预警，提醒国际航班飞越克里米亚可能存在风险。不过，这一机构给出的理由不是暴力冲突可能引发危险，而是因为多个空中交通管制方可能“相互打架”，引发风险。

    一名加拿大航空法专家说，类似的预警是建议而非命令，如同协议，不具强制性，国际民航组织成员国可以自行决定是否接受。

    协助调查？不主导

    按照马来西亚政府的说法，依据国际民航组织相关规定，乌克兰政府将负责调查马航坠机。同时，马方希望国际民航组织参与调查。

    国际民航组织18日说，作为对马来西亚政府正式请求的回应，这一机构将派出一支专家团队协助调查。不过，由于坠机发生在乌克兰，应由乌克兰政府主导调查。

    国际监管：碎片化

    国际民航组织创建于1944年，现有大约190个成员国，以促进国际民用航空安全和有序发展为宗旨，为航空安全、安保、效率、能力以及环境保护制定必要标准和规章。

    加拿大麦基尔大学航空管理学讲师约翰·萨巴分析，尽管国际民航组织在航空领域的专业性不容置疑，不过，机构本身的架构限制了它在国际监管中发挥更大作用。

    “他们受政治约束。人们来自不同国家，试图代表本国利益的同时也制定协议，”萨巴说。

    一些分析师认为，本次马航坠机从一个侧面反映出国际民航监管的碎片化特征。

    菲尔宾说，国际民航组织不太可能改变自身架构，今后也不太可能在监管中发挥更关键作用。“你如何能让所有（成员）国家都同意，赋予国际民航组织超越本国的权力？”他说。（韩梁）

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责任编辑： 张免