国家治理中的公共政策范式转型 ——从肯定性行动到多样性管理
王丽萍
“谁得到什么”始终是公共政策的核心议题,普遍性和中立性则是公共政策的关键特质和重要美德。在现代国家治理中,许多国家通过采取肯定性行动或类似政策,修正由历史、既往政策或其他原因所造成的社会差距,以促进不同人群之间的权利及发展机会的平等。肯定性行动政策以非均衡的政策工具追求均衡的治理目标,突显了明显的国家干预特性。随着治理理念的流行和社会观念氛围的变化,肯定性行动似已成为国家治理的一个悖论,并提示多元主义时代需要国家治理和公共政策的新范式。多元主义时代国家治理需要平衡的差异和不均衡越来越多,多样性本身更被赋予重要的积极价值。国家治理和公共政策趋向多样性管理的范式转型是一个迫切的时代问题,也将使肯定性行动政策融入多样性管理的治理逻辑和实践框架之中,以充分实现其治理潜力。
肯定性行动政策：国家治理中的常见公共政策类型
差异性、多样性乃至不同程度的不平等是一种社会常态，因而也是国家治理和制定公共政策的重要社会基础，还是确立国家治理和公共政策范式的重要前提。因此，在现代国家治理中，大多数国家都通过采取肯定性行动或优惠政策应对这一问题，以修正因历史、既往政策或其他原因所造成的社会差距，从而促进不同人群之间的权利及发展机会的平等。
事实上，处于劣势地位的人群并非如人们可能想象的总是少数族裔或少数人口，人口构成中同质性的缺乏更可能导向对肯定性行动政策的需求。肯定性行动及相关政策本质上是以非均衡的政策工具追求均衡的治理目标，突显了国家的干预特性，与公共政策更少干预性、更少强制性的变化趋势相悖，因此需要被置于多元主义的背景下加以审视。
国家治理中的肯定性行动悖论
由于肯定性行动政策常常以特定人群为对象而把其他人群排斥在外，可能的结果是在应对某些方面的差距或不公平问题的同时又在其他方面产生新的不公。肯定性行动固有的群体偏好与内在于新自由主义的个体偏好之间存在冲突。群体成员身份是从肯定性行动政策中受益的资格前提。为肯定性行动贴上“自由的”或“进步的”等标签实际上是具有误导性的。
总体上，人口结构中同质性的缺乏更可能导向对肯定性行动政策的需求，而政府对更为多元维度上的社会特征的关注，则可能导向因实施更具普遍性和包容性的政策而使肯定性行动政策成为一种并非必要的政策选择。英国案例表明，更为中性和更具普遍性的政策可以使不同人群的权利得到保障，而当这种政策执行不力时则为肯定性行动政策留下了空间。
随着多元主义时代的来临，国家治理过程中需要平衡的差异和不均衡将越来越多地显现出来，因而似乎不同政策领域的肯定性行动政策可能将会越来越多。但是，伴随多元主义时代社会自信的日益增强，对于肯定性行动政策的质疑乃至抵制也在增加。
多元主义时代的多样性管理
值得关注的是，在大多数西方国家，有关肯定性行动的讨论被移置于多样性管理的话语空间，多样性管理是使肯定性行动在实践中得以存活的一种新的治理策略。多样性管理则着眼于关照所有人的利益，使肯定性行动常常较为狭窄的社会基础扩展至整个社会，也使相关政策变得更为中性，更具包容性。
多样性管理仍以身份政治为基础，但同时又与新自由主义的个人主义和企业家意识形态联系在一起，关注于个体而非群体，所使用的语言是能力和利益而不是肯定性行动所使用的被接纳的权利。
肯定性行动是多样性管理诸多实践类型的一种方式，是一种不完美的甚至是粗糙的实现方式，而多样性管理则是肯定性行动的改进。
多元主义不同于多样性，是我们对多样性的回应。在多元主义的时代氛围中，多样性本身被赋予重要的积极价值。多元主义鼓励和培育更为复杂的差异性和多样性，要求国家治理和公共政策在范式意义上作出重要的调整。在肯定性行动政策遭遇挑战之际，更为平衡的多样性管理将成为国家治理和公共政策范式转型的重要方向。
在国家治理的背景中，多样性意味着国家治理和公共政策过程中更大的复杂性与张力，因而有学者将多样性看作社会陷阱。相对于组织机构中的多样性管理，国家治理中的多样性管理不仅仅只是意味着多样性的增加，还具有更为复杂的内容和目标，从而使多样性管理无论在内涵方面还是治理目标的设定方面都更为复杂。而国家治理和公共政策趋向多样性管理的范式转型，则成为多元主义时代国家治理的最为迫切的时代问题。
寻求多元主义时代国家治理与公共政策新范式
治理理念的流行更使由国家控制公共政策制定与实施过程变得极不现实。随着多元主义时代治理理念的流行，政策制定将日益成为政府、市场与公民社会协商和协调行动的过程。这将对实践中随多样性增加而日渐增多的肯定性行动政策的前景产生难以预期的影响，而社会观念氛围的变化则使这一影响更趋复杂。
公共政策在总体上已变得更少干预性、控制性和强迫性，而日益趋向对国家规制作用的强调。在这种意义上，肯定性行动政策的空间在多元主义时代似乎已经被大大压缩了。
在多元主义时代，观念的多元化和利益的多元化都是确定的事实，不同观念的持续竞争日益表现为一种常态，公共政策的制定过程也已成为一个多元利益攸关方参与的过程。但是，多元主义时代的诸多不确定性却使有关多样性管理的公共政策新范式始终难以出现。
在不同国家和不同时期，围绕“在特定现实环境条件下怎样的政策反应是适当的” 这一思考所形成的一些宽泛共识，往往成为公共政策制定的范式性思考并主导着公共政策的制定与实施。这种范式性思考不仅在历时维度上常常表现为公共政策制定中的思维惯性和路径依赖，还具有显著的跨国溢出效应。政策观念对于塑造政策范式具有主导性影响，但各国不同的政治制度对于塑造公共政策的影响依然是确定和明显的，不同制度所创造的政治机会结构则赋予不同类型的政治行动者影响公共政策制定的不同可能性。
虽然组织管理中的多样性管理被认为已经发展为一个完善的提升组织绩效的策略，但在组织管理中，人们对于如何有效管理多样性仍然知之甚少。多样性管理是一个与组织目标、组织历史、组织内部环境以及社会环境等诸多因素相关的一个过程，某种特定管理技巧的效果会随时间、环境的变化而变化。对于国家治理中的多样性管理而言，国家治理的目标更为复杂，多样性的维度也更为丰富，多样性管理事实上更可能表现为一种与具体问题直接相关的原则或目标，而非可运用于不同维度多样性管理的统一范式。国家治理目标很大程度上需要通过公共政策来达成，而国家治理目标则直接塑造了公共政策的目标。总体上，国家治理目标的设定很大程度上还是国家能力的一个结果，并使不同时期的公共政策呈现不同的特征。
具有流行特质并可产生从众效应的政策范式体现着关于如何应对实际问题的不同观念以及持有不同观念的行动者之间的相互竞争。多元主义时代不同观念之间的竞争，一方面使统一的公共政策范式难以出现，另一方面却提供了更多的政策选项，从而为均衡的多样性管理提供了可能性。
肯定性行动远不是一种理想的公共政策，其积极效应在日益多元化的社会也变得黯然失色。管理多样性日益成为国家治理的首要任务。为此，摈弃有关肯定性行动政策的不切实际的想象，理性、审慎和克制地运用肯定性行动政策工具，就成为充分实现其治理潜力的重要前提。多样性是多元主义时代的一个重要社会现实，也将成为一种社会常态，而趋向多样性管理的国家治理和公共政策范式转型，将有助于扩展肯定性行动的政策空间，使肯定性行动政策融入多样性管理的治理逻辑和实践框架之中，并在此过程中充分实现其治理潜力。理想的公共政策应该既能够解决问题，又不会产生新的社会紧张乃至政治冲突和分裂。 后者应成为多样性管理的底线。
寻求趋向多样性管理的公共政策新范式首先是一个国家治理和国内政治议题，有关多样性管理的公共政策新范式的探索和确立，应基于各国不同的历史、文化、社会与政治制度背景以及政策实践。
（作者系北京大学政府管理学院教授、中国政治学研究中心学术委员会委员；来源：北京大学中国政治学研究中心，本文原载于《北京大学学报》2017年5月第54卷第3期）
