原标题：2018，基层治理十大靶点

　　2018年，注定是“基层治理”之年。年初以来，《半月谈》持续刊发系列来自基层一线的调研稿件，聚焦基层治理之困，求解基层治理之策。基层治理话题热度不断高涨，直接促成了部分中央文件的出台。“基层治理”这一概念，也正式进入中央文件，成为治国理政的重要考量。

　　岁末年初之际，半月谈编辑部再度组织记者分赴全国各地调研采访，围绕2018年《半月谈》报道的基层治理主要靶点，展开新一轮近距离观察。哪些方面有好转?哪些依然如故?哪些痛点需要持续诊治?哪些还没有得到足够重视?我们希望通过继续反映基层治理的最新动态、基层干部的呼声建言，进一步推动城乡基层治理能力提升，助力乡村振兴。

　　十大靶点关键词： 督查检查频繁 问责滥用 压力“甩锅” 处处留痕 材料论英雄 庸懒干部 典型速成 政策打架 上升“天花板” 幸福感缺失

　　靶点一：督查检查频繁

　　在深化改革进程中，上级有关部门的督查检查无疑是保障各项政策落实的重要手段，但一段时间以来，各项督查检查过多过频，且形式主义严重，耗费基层干部大量时间精力，滋长了“脱实向虚”的不良风气，广大基层干部啧有烦言。

　　《半月谈》就此问题刊发了《来督导督查的人比抓落实的还多》《奇葩考核逼出年终迎检乱象》《迎检办公室，4年装3次》等多篇稿件，引发基层强烈共鸣。

　　下有所呼，上有所应。10月，中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》(以下简称《通知》)，提出督查检查考核“瘦身减负”，一系列明确规定在基层干部群众中反响热烈。

　　时下，各地或紧急叫停过频的督查检查，或细化措施减轻基层迎检负担，遏制这一突出问题。湖北省纪委明确提出，取消对市州纪委工作绩效年终考评和优胜单位评选表彰活动。湖南长沙市委近日对违规开展燃煤污染整治工作督查的长沙市发改委通报批评，并责令其书面检讨。一夜间，长沙某区原本年底全面铺开的132项督查考核项目压缩至25项。

　　“近期下来督查检查的人确实比以前少了。”有基层干部在为“松绑减负”点赞的同时还呼吁，要防止督查检查过多过频现象“改头换面”。

　　西部某乡镇干部向半月谈记者透露，有的督查检查组换了“马甲”改叫“督导组”“调研组”，部分地区接受“督导”“调研”的任务依然很重。

　　有的督查检查仍然“重形式轻内容”。“有时候为了迎检，全员空岗去巡逻，老百姓来办事找不到人。”有的督查检查全凭“印象分、感情分”。“最多的一天，我们乡镇来了12个检查组，每次都要主要领导陪同，不然就是不重视，将会影响考评结果。”广西一名乡镇干部说。

　　基层干部期待执行中央文件要“不打折扣，落到实处”，期盼中央着力整治部分地方督查检查的种种“套路”：督查检查标准不明确，不同时间段有不同标准，不同级别有不同标准，甚至检查人不同标准也不同;自由裁量空间大，导致基层干部无所适从，往往一项工作不得不反复整改。

　　有扶贫工作人员反映，脱贫摘帽检查，国家级别的标准锁定在“两不愁三保障”上，但到省级就增加了很多其他指标。一名乡党委书记说，同是第三方检查，省里的标准就比国家标准繁琐很多，也机械教条很多。

　　“最怕督查检查的人不了解情况，还带着抓政绩的想法下来督查检查，觉得没查出问题就是暗访不到位。”江苏淮安某副乡长说。一名督查检查干部对半月谈记者说，有的主管领导甚至明确给督查组同志表示“查不出问题，就是督查组本身有问题”。

　　如何纠正走偏的督查检查思维，让基层干部摆脱高压作业、干活憋屈的心理状态，是当前亟待解决的问题。

　　靶点二：问责滥用

　　“问责已属于家常便饭，让对工作付出大量心血的干部气馁甚至寒心。”一名石漠化山区县乡党委书记告诉半月谈记者，当地出台规定：凡是出现一个贫困家庭孩子辍学，无论什么原因，整村不能脱贫摘帽，扶贫干部要被问责。

　　工作中失责必问、问责必严是应该的，但不少地方出现的问责滥用现象，成为基层干部的心病。基层干部普遍反映，现在的问责状态是“下面一颗钉，上面千把锤。随时可能挨一锤，就是不知谁先锤”。

　　针对问责滥用泛化，《半月谈》刊发了《滥用问责“五座大山”伤了基层干部》《凑数式问责，让基层干部“躺枪”》《遇事先闹，一闹就见效?“恐闹症”戳中基层治理软肋》《属地管理之惑：要管没权，不管“背锅”》等文章，引发舆论持续关注。中办《通知》明确提出，不能简单以问责代替整改，也不能简单搞终身问责。

　　各地也在采取积极行动整治滥用问责的不良倾向，鼓励广大干部敢于担当作为。湖北探索建立问责分析研判机制，对干部的失误错误深入客观地分析认定;浙江创新干部管理机制，为改革者护航，为担当者担当;湖南专门出台相关文件，制定细致措施，及时为受诬告被问责干部正名。

　　半月谈记者调查发现，虽然各地已初步发力制止问责滥用，但花样繁多的问责“招数”，仍如悬在基层干部头顶之剑，让他们如履薄冰。

　　属地问责，基层干部抱怨最多。“属地管理是个筐，什么都往里面装。”西部某地一名街道工作人员说，上级对当地乡镇街道的年终考核中，有重要指标31项，几乎都与属地责任有关。

　　“基层对很多工作既没有审批权、执法权，又无能力去落实，一旦出了问题却要属地负责。”“事前无法参与，事后却要负责任，于法于情都不妥。” 这种以“属地管理”的名义将许多上级职能部门的工作压给基层的做法，让乡镇街道颇为不满。

　　东部某镇常年分管农村工作的人大主席刘多(化名)对近期遭受的职能式问责感到委屈：“不论曲直是非，不去了解工作实际问题和考虑具体情况，机械地挥舞问责板子，有点不分青红皂白，希望中央能够出台专门措施加以整治。”

　　基层干部认为，不能为应付上级或平息舆论，选择“事情出了，总得有人担责”的方式问责，一出事就“多处分几个干部”;不能简单以问责数量衡量整治效果，“泛化问责”;不能不管整改问题、促进工作，纯粹“找茬”。

　　问责的震慑力来自公信力，而公信力建立在事实、依据、程序等都经得起推敲的基础之上。基层干部期盼，执纪问责要做到公道正派，杜绝凭领导喜好随意问责。要严格依照问责条例和其他有关党内法规的要求，深入调查、仔细核实，正确区分问题性质，严格决策和审批程序。

　　同时他们呼吁，不能过度依赖问责来推动工作，应完善相关体制机制建设，真正让容错纠错机制落地，为基层干部创业干事“撑腰鼓劲”。

　　靶点三：压力“甩锅”

　　压力层层传导，向下层层压实责任，原本是落实各项工作的必要之举，而不少地方却将压实责任变异为压力“甩锅”：督查检查“甩锅”，转发文件“甩锅”，分配任务也“甩锅”，“锅锅”砸向基层。

　　瞄准基层干部反映强烈的群体性压力，《半月谈》推出过《责任层层甩，基层兜不住》《你能甩责任，我就瞎对付》《警惕压力传导沦为“层层加码”》等报道。

　　半月谈记者调查发现，当前开展某项工作，不少上级部门的基本模式是“开会动员—发文布置—督查考核”。开会内容多半是围绕“高度重视”“细化措施”“督查问责”的官话、套话，缺少实在“干货”。开完会、发完文件后，就等着基层报材料，最后到基层来督查考核。

　　压力“甩锅”的途径是，上面布置的任务层层甩下去，最终甩给基层。如此，中间部门成了“文件中转站”，工作全部交给基层去干。一些部门只是对上级文件略微改动，简单将指标任务下达到基层，很少研究文件精神如何结合实际创造性地贯彻落实，搞“一刀切”“上下一样粗”，机械落实。

　　更让基层干部害怕的压力“甩锅”是：上面布置任务，中间层层加码，层层往下甩，最终基层兜底。在这一过程中，时间越来越紧，要求越来越高，最终基层兜不住，只能瞎对付。特别是面对一些急难险重的任务，有的上级部门把风险甩给基层，自己做“太平官”。一旦出问题，就把做事的干部推到前面。

　　受访基层干部说，压力加码看似是倒逼基层干部干事担当的措施，实则易造成上级制定的政策无法真正在基层落地，脱离实际，造成基层形式主义的泛滥，以及上级问责的滥用。

　　要清理过多的“责任状”“一票否决”等事项。有乡镇工作人员告诉半月谈记者，不少县直部门将自身业务“甩锅”给乡镇，要求乡镇党政一把手签订“责任状”，将相关工作与绩效考评、通报问责等挂钩。

　　多名乡镇干部认为，“安全生产、信访维稳”等重要工作签订“责任状”还能理解，但越来越多部门滥用手中的考核权力，导致不少工作都变相实行“一票否决”。“这是上级部门推卸责任，不尽本分。”

　　要让“属地管理”与考核问责脱钩。在“属地管理”标准之下，某街道一个城管科不仅要负责街道区域内序化洁化绿化亮化管理、动植物疫情防控等任务，还要负责文物保护、废旧物品回收管理等近20项工作，这还不包括要协助职能部门完成的工作。

　　上级“甩锅”，本质上是权责失衡。多名受访乡镇干部对半月谈记者说，“执法在部门，责任在乡镇;投入靠乡镇，收益归部门;管理靠乡镇，罚没归部门”的现象，司空见惯。东部某镇党委书记建议，各级各部门须权责分明，明确某项具体工作中，上级职能部门承担什么责任，基层具体做哪些工作。同时，上级部门要真正到基层来调研，帮助协调解决基层在工作落实过程中无法解决的问题。

　　江苏徐州某镇党委书记建议，应适度下放权力，赋予基层一定自主权，允许基层就自身事务自主探索。他说，该县正推行综合执法改革，下放了一定权力。但这项创新也面临一些梗阻，如给乡镇赋权，但因缺乏配套改革和相关资源投入支持，乡镇接不住，诸多难题亟待破解。

　　靶点四：处处留痕

　　工作还没开展多少，记录本中却早已大段铺陈;和群众还没聊上几句，就忙着拍照合影……地方开展工作，不论文字、图片、视频，处处要留痕，重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”。片面强调“工作留痕”，不仅费时费力费资源，更致使假痕、虚痕流行。

　　《半月谈》今年刊载的《以痕迹论政绩，“痕迹主义”有点过了》《微信工作群衍生指尖上的形式主义》《横幅一拉、姿势一摆、照片一拍就完事?红色教育，让形式主义走开》等报道，引发基层对“处处留痕”的回应。

　　近期回访，半月谈记者发现，“处处留痕”“痕迹主义”，虽饱经基层质疑、媒体否定，但仍然是当前不少地方的重要工作内容，甚至日渐内化为这些地方的工作惯性和工作方式。

　　临近年底，为了让脱贫攻坚的资料齐全，山西一些村子在2018年12月份补2014年《减贫人口名单公示》的材料，悄悄贴出来公示3至5分钟，找几位村民摆出认真观看的样子，抓紧时间拍两张照片。拍照结束，公示马上撕掉。围观村民心知肚明，当作笑话看待。

　　留痕的范围越来越广，留痕方式也在升级换代：从文图视频现场留痕，发展到微信、APP实时留痕，再到GPS定位留痕、跟踪留痕。湖南某贫困县的干部对半月谈记者说，上面要求采集贫困户GPS数据，因为山区信号不好，经常要采集几次才能成功。

　　受访基层干部反映，留痕与时下一些督查检查考核捆绑在一起，成为一种督导方式，带歪了许多干部的工作观、政绩观，给基层有效治理造成消极影响。

　　东部某省的一名乡镇干部说，村里的专门会议记录就包括：村两委会议记录、民主议政日记录、坐班值班记录、集体产权制度改革领导小组会议记录，还有综治维稳调解记录、巡逻记录、帮教记录、普法记录、扶贫记录等等。

　　把“痕迹”当政绩，亟待纠偏。不少基层干部说，基层之所以勤于留痕，热衷于“编造台账应对检查，摆块牌子做个样子”，症结不仅在于自身的政绩观出了偏差，还在于上级部门考核评价管理的方式出了问题。

　　习近平总书记在中央政治局第十次集体学习时特别强调，要把干部从一些无谓的事务中解脱出来。现在，“痕迹管理”比较普遍，但重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”……这些问题既占用干部大量时间、耗费大量精力，又助长了形式主义、官僚主义。

　　这种状况必须改变。基层呼吁，改变务虚不务实的考核现象，不要把业绩评估和干部考核简单化、表面化，用所谓的“工作留痕”代替科学监督和精准考核。要优化考核设置，在目标考核中注重基层群众的口碑和工作实绩的参照。

　　靶点五：材料论英雄

　　扶贫干部流传一句话，“扶贫工作干得好，不如材料整得好”。针对基层广泛流行“材料美化”的做法，半月谈记者采写了《基层汇报材料能拧出多少水分》《基层党建须防掉入“材料陷阱”》《基层“创新”中的造词乱象》等一批稿件，不断考问材料出政绩、材料论英雄这一不良倾向。

　　半月谈记者近期调研发现，材料出政绩、材料论英雄的思维、做法，虽经中央三令五申、严格禁止，但至今仍在部分地方和部门流行。

　　材料多，让基层不堪承受。安徽某乡镇干部说，前段时间有领导到基层调研，询问村干部，村里一年需要上报多少材料，村干部粗略统计了一下，一个星期大概要3000页纸用于打印方方面面的汇报材料。“一个村都这么多，一个镇的就更不用说了。”

　　材料急，迫使基层忙于务虚。广西一名乡镇干部告诉半月谈记者：“我最多的一天收到了28份文件，给的时间特别紧急。县里有时上午11点下文，要求下午3点之前报数据;下午5点半下文，要求晚上11点前报反馈。”

　　部分上级单位检查考核走马观花，更多是看材料。于是，各种“穿靴戴帽”追求“形式美”的“包装文章”应运而生，编“亮点”，造“典型”，计划当成绩。虚假材料，不仅无益于地方工作，反而害处极大。

　　基层工作需要的是务实、扎实的材料。基层干部说，工作不够，材料来凑，写材料“玩套路”“搞美化”，是典型的形式主义，与党的十八大以来中央出台的一系列改进文风的政策措施相违背，折射出部分地方不重实干实效的虚功歪风，需要继续下大力气扭转。

　　必须减少“材料至上”的检查考核，坚决遏制“文山表海”反弹。湖南北部一名乡镇干部告诉半月谈记者，上级某项工作任务有150多项考核指标，基层只能不断“做材料”。

　　不少受访的乡镇干部认为，上级下来“打分”，切忌“看材料、听汇报”，只有深入一线“望闻问切”，敢于大胆质疑相关材料，才能看出基层真实情况。

　　“坐办公室的‘笔杆子’，要变成解决问题的‘泥腿子’。”基层干部建议，要大兴调查研究之风，让干部有更多时间深入基层实际，开展实践，真正用扎实过硬的工作作风创造出人民认可的工作成绩。