马 亮
10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报发布。公报提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”将完善中国特色社会主义制度和国家治理现代化提升到如此高的战略层面，这意味着制度建设和治理现代化是一项涉及顶层设计的战略议题，并将决定未来很长一段时间中国改革和发展的基本走向。
本次会议回答了涉及国家治理的若干重大问题，这涉及国家治理体系包括国家治理能力如何衡量，以及中国特色社会主义制度何以完善等问题。尤为重要的是，本次会议明确了国家治理体系的结构和特征，确定了国家治理能力的衡量标准和现代化路径，以及如何让制度真正发挥作用的政策方针。
首先，本次会议阐明了国家治理体系的基本框架和四梁八柱，认为国家治理体系包括党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系、中国特色社会主义行政体制、社会主义基本经济制度、社会主义先进文化的制度、民生保障制度、社会治理制度、生态文明制度体系、党对人民军队的绝对领导制度、“一国两制”制度体系、独立自主的和平外交政策以及党和国家监督体系等13个领域的制度体系。这些领域的具体制度体系相互衔接并有机结合，共同构成了一个完整、有层次和行之有效的国家治理体系。
国家治理涉及方方面面的制度，本次会议明确了在国家治理中发挥根本作用、至关重要和不可替代的根本制度，从而厘清了国家治理体系的核心要素和结构关系。在这些根本制度之下则是各个领域具体运转的规则、程序和规范，它们为这些核心制度的有效运转提供了有力支撑，并反过来受根本制度的指导和制约。由此可见，会议为今后各个领域的制度建设和完善明确了方向和路径，有利于各方面制度的体系化和现代化。
其次，会议明确了国家治理能力现代化的具体方略、路线图和时间表，特别强调要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。这就说明要充分发挥中国各方面制度的优势，持续不断地提升国家治理效能，使制度优势真正转化为治理效能。
国家治理体系和治理能力有没有实现现代化，很大程度上取决于治理效能是否提升了。只有把中国特色社会主义制度各方面的显著优势转化为国家治理效能，才能说真正实现了国家治理的现代化。因此，国家治理要以结果为导向，用治理效能来衡量和监测制度建设进程，真正让优势制度发挥优势并提高效能。
最后，会议要求“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。”这意味着要在全党全社会营造尊重制度、执行制度、信任制度和维护制度的良好氛围，真正让制度发挥优势作用并实现制度效能的持续提升。
党政部门和领导干部是制度执行的风向标，只有他们率先垂范和以身作则地学习、尊重、执行和维护制度，全社会才会形成制度先行的良好氛围，使制度畅行无阻并推动治理现代化。之所以过去很多好的制度无法执行和落地，同一些部门和干部的执政理念有关。因此，要把权力关进制度的笼子，扼制乃至避免凌驾于制度之上的行为。
制度至关重要，但是政府和社会对制度的态度和信心更加重要。只有多数人都能尊重和信任制度，让制度真正运转起来，才能使制度“硬起来”并发挥基础性和根本性作用。这意味着要提高各项制度在全社会的知晓度和认同度，降低制度运行的成本和障碍，持续释放制度的活力和优势。（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）
